Artigo de Glória Merola, auditora federal de controle externo do TCU aposentada e diretora de defesa de controle externo da AudTCU.
“Há 8 anos, os auditores de controle externo estão organizados em uma Associação Nacional – ANTC[2 – que se propõe, entre outros objetivos relacionados ao fortalecimento do controle externo, criar uma identidade nacional para uma das carreiras mais relevantes da administração pública brasileira.
Até pouco tempo, em que pese a idade centenária das nossas cortes de contas, quase nada se sabia sobre esses agentes de Estado que compõem o corpo técnico das instituições responsáveis pelas atividades de controle externo, nos três níveis de governo.
Em todo mundo, as instituições de controle externo são consideradas essenciais ao regular funcionamento das sociedades democráticas, pois sua atuação visa primordialmente informar à sociedade e aos seus representantes, de forma imparcial, independente e técnica, como os gestores estão utilizando os bens e os recursos públicos.
No caso brasileiro, seguindo a tradição do direito romano, a instituição de controle externo foi estruturada como corte ou tribunal. Embora não integre o Poder Judiciário, devem, por imperativo constitucional, se organizar à semelhança dos Tribunais do Judiciário, de forma a assegurar as garantias processuais dos fiscalizados. Para tanto, o constituinte deu às cortes de contas uma configuração única, composta por um corpo de auditores que integram o órgão de instrução e os órgãos colegiados de julgadores, além de prevê o Ministério Público especial que atua junto ao tribunal de forma autônoma. Esses três órgãos devem atuar com independência e espírito público para cumprir com eficiência e desenvoltura a nobre missão de fiscalizar a boa aplicação dos recursos do erário.
Os auditores de controle externo, portanto, integram o que a Constituição definiu, de forma inequívoca e sui generis, o quadro próprio de pessoal das cortes de contas[3].
Por que o constituinte de 88 daria à estrutura de nossas cortes de contas, e exclusivamente a elas, um quadro próprio de pessoal? É sem dúvida uma pergunta que suscita reflexão.
Certamente a resposta está relacionada não apenas à natureza da missão que esses agentes de Estado devem desempenhar na defesa do patrimônio público, mas, sobretudo, pelo dever constitucional de assegurar as garantias processuais na esfera de controle externo, cujo processo decorre de duas funções concentradas na mesma instituição autônoma: a função de auditoria – que reúne todas as atividades de investigação – e a função de julgamento de contas, junto às quais atua o Ministério Público de Contas.
Aos auditores de controle externo cabe realizar todas as atividades de fiscalização de competência dos tribunais de contas, que compreendem desde as auditorias em suas diversas modalidades até a análise e instrução das contas dos governantes e de todos os responsáveis pela aplicação de recursos públicos, além de atuarem preliminarmente em todas as representações, consultas e denúncias. Suas atividades se expandiram na mesma proporção em que se ampliou a competência das cortes de contas a partir da Constituição de 88 (art. 71).
Para esse corpo de profissionais se exige nível superior e amplo conhecimento de auditoria governamental e de matérias afeitas à administração e às finanças públicas, principalmente, a ser aferido por rigoroso concurso público específico[4]. Assim, auditores de controle externo são agentes públicos que executam atividades finalísticas de controle externo, essenciais ao regular funcionamento das cortes de contas e, em última instância, ao equilíbrio das instituições democráticas.
Mas as exigências de caráter formativo não são as únicas às quais os auditores devem atender. Para além de sua formação técnico-profissional, auditores devem zelar pela sua imagem. As opiniões e o comportamento desses profissionais devem refletir uma atitude equilibrada, isenta de paixões e preferências que possam comprometer – ou parecer comprometer – a higidez do seu trabalho. Ao ter como missão emitir uma opinião técnica independente sobre a qualidade e a regularidade da gestão e das escolhas dos gestores públicos, o auditor deve adotar uma postura íntegra e respeitosa, pautada pela impessoalidade e imparcialidade das suas avaliações e julgamentos profissionais. A boa técnica de auditoria não pode prescindir desses conceitos éticos que lhe são caros e que buscam, em última instância, evitar que o auditor incorra em vícios analíticos que desqualificam e deslegitimam o trabalho de auditoria.
Para garantir a atuação plena e responsável do auditor, também é essencial que lhe seja garantida independência técnica e condições adequadas de trabalho. Auditores devem atuar com independência e altivez, jamais se submeter a pressões explícitas ou implícitas que possam comprometer a idoneidade de seu trabalho. A independência técnica do auditor é essencial à higidez do processo de auditoria e se converte em direito subjetivo do gestor. A falta de isenção do auditor pode acarretar danos irreparáveis ao gestor, basta lembrar a Lei da Ficha Limpa, que prevê a inelegibilidade por 8 anos de qualquer gestor que tenha suas contas rejeitadas pelo tribunal de contas.
Todos esses requisitos técnicos e éticos têm por objetivo aumentar a confiança da sociedade (cidadãos, parlamento, auditados e outras partes interessadas) nos trabalhos executados pela instituição de controle e respectivo corpo de auditores.
As questões de natureza ética mereceram tratamento específico da INTOSAI[5] – Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores, dado o potencial de dano que representam para a imagem das instituições de controle externo.
Segundo o Código de Ética da INTOSAI[6], os valores e princípios éticos defendidos por essa organização são aplicáveis a todo o pessoal que atua no controle externo, o que alcança, no caso brasileiro, além dos auditores, seu corpo de julgadores, os procuradores de contas e o pessoal administrativo. Cada um desses atores, dentro da sua esfera de competência, deve manter um comportamento pautado pela integridade, independência e objetividade, competência, comportamento profissional, confidencialidade e transparência.
Para promover e salvaguardar esses valores, a INTOSAI recomenda que cada instituição de controle (EFS) implemente um sistema próprio de controle ético, com ferramentas e estratégias capazes mitigar os riscos de violação desses valores.
Tal sistema deve ser capaz de identificar, analisar e tratar os fatores de risco que podem ameaçar e comprometer o comportamento ético desejável. Entre os fatores de risco elencados pela INTOSAI, de forma não exaustiva, destacamos: influência política e pressão externa de entidades auditadas ou de outras partes; defesa de interesses de entidades auditadas e de outras partes; interesses pessoais; e relacionamentos próximos ou de longa data.
Alguma das situações sensíveis que afetam a imagem da instituição de controle e que são frequentemente negligenciadas estão relacionados a conflitos de interesse. O envolvimento em atividades político-partidárias, participação em grupos de pressão e lobbies, por exemplo, são circunstâncias que afetam valores como a integridade, independência e objetividade do agente que deve agir com honestidade e boa fé, sempre em nome do interesse público. O viés político, seja ele real ou percebido, compromete a independência do agente e contamina sua produção.
Auditores responsáveis pela avaliação de políticas públicas, que empregam orçamentos vultosos e mobilizam interesses poderosos dentro e fora do governo, podem se tornar vulneráveis a críticas caso exerçam qualquer atividade partidária ou até mesmo manifestem publicamente suas preferências políticas. As consequências, é bom frisar, não se limitam apenas ao risco concreto de incorrer em julgamentos comprovadamente equivocados e tendenciosos, mas envolvem também o risco de suscitar a suspeita entre as partes interessadas sobre a falta de isenção e honestidade do agente público e da instituição de controle.
Outras circunstâncias envolvendo conflito de interesses também representam risco elevado para a instituição de controle e seus agentes. A ocupação por auditor de cargo em órgão/entidade jurisdicionado à instituição de controle ou sujeito a sua fiscalização, mesmo que anterior ao seu ingresso no tribunal, o coloca sob suspeição de conflito de interesse caso venha a ser designado para atuar na fiscalização daquele órgão ou entidade. Nesse caso, a proximidade com o pessoal do órgão/entidade auditado pode comprometer a independência, a isenção subjetiva e a objetividade que devem presidir o julgamento profissional do auditor.
Do mesmo modo, após retornar à instituição de controle, o auditor cedido para atuar em órgão/entidade jurisdicionado deve ficar impedido de exercer sua atividade sobre objetos de controle que estiveram sob sua esfera decisória quando de seu afastamento da corte de contas.
Nesse sentido, instituições de controle externo deveriam ter políticas restritivas quanto à cessão de auditores para outros órgãos da administração, como o faz com procuradores de contas e magistrados substitutos. O ônus de ter sua imagem maculada sob acusação de favorecimento e desvios de conduta de auditores e o inevitável abalo da confiança pública deveriam ser razões suficientes para restringir ou impedir a cessão de pessoal. Além disso, os mesmos motivos que levaram o constituinte a dotar o controle externo de quadro próprio de pessoal, quais sejam, assegurar imparcialidade ao processo de controle externo e preservar sua independência e competência técnica, deveriam ser considerados nessa questão.
Outras situações que podem ensejar conflito de interesses estão relacionadas aos vínculos de parentesco ou amizade entre o pessoal da instituição de controle e pessoas influentes do órgão/entidade auditado. Essas situações devem ser identificadas e tratadas pelo sistema de controle da ética, pois certamente representam fatores de risco que podem ser explorados e/ou denunciados pelas partes interessadas, desqualificando o trabalho de toda equipe de auditores e trazendo descrédito para o controle externo.
Por fim, interesses pessoais podem afetar a independência do auditor e entrar em conflito com o exercício do controle externo. Ser responsável por trabalhos de auditoria cujo resultado possa gerar benefício financeiro ou de outra natureza para o auditor, caracteriza evidente conflito de interesse. Da mesma forma, as atividades advocatícias, de consultoria ou mesmo pedagógicas exercidas por auditores ou membros do controle externo que possam lhes proporcionar ganhos financeiros em função de trabalhos, informações ou decisões sob sua responsabilidade ou aos quais tenham acesso privilegiado podem comprometer a imagem do controle externo e trazer sérios prejuízos para credibilidade dos seus agentes.
Esses e outros riscos, reais ou percebidos, devem ser identificados e devidamente avaliados pelo sistema de controle de ética quanto ao potencial de ameaça aos valores éticos e à imagem da instituição, que deverá adotar as salvaguardas cabíveis em cada caso concreto.”
[1] Glória Merola, Auditora de Controle Externo do Tribunal de Contas da União aposentada, é fundadora e atualmente Diretora de Defesa de Controle Externo da Associação da Auditoria de Controle Externo do Tribunal de Contas da União (AUD-TCU). Foi Gerente do Projeto de Aperfeiçoamento do Controle Externo com foco na Redução da Desigualdade Social, no âmbito do acordo de cooperação Técnica TCU/Reino Unido, e do Projeto para Elaboração de Normas e Diretrizes de Auditoria de Desempenho no TCU. Representou o TCU no grupo de trabalho responsável pelo Projeto de Harmonização das Normas de Auditoria da INTOSAI – Organização Internacional das Entidades Superiores de Controle Externo.
[2] Sociedade civil com fins não econômicos, número ilimitado de associados e duração indeterminada, integrada exclusivamente pelos titulares de cargo de provimento efetivo com atribuições para o exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional, patrimonial e demais ações de controle externo essenciais ao exercício, pelos Tribunais de Contas, de suas funções de controle externo, para o qual se exija nível superior a título de requisito mínimo de investidura, designados neste Estatuto como Auditores de Controle Externo.
[3] Art. 73 da CFRB: “O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96”.
[4] Embora essas exigências sejam rigorosamente observadas pelo TCU, infelizmente essa não é a realidade de outros tribunais de contas, apesar do comando constitucional que os obriga a se espelharem na organização do TCU (art. 75 da CFRB).
[5] Organização autônoma, independente e apolítica que congrega as instituições superiores de controle externo – EFS – de todo mundo. A função dessa instituição é promover as boas práticas de controle externo no mundo e, nesse sentido, atua principalmente na elaboração de princípios e normas de auditoria e na sua difusão, além de promover treinamento e capacitação em auditoria governamental.
Se preferir, leia o artigo pelo site da ANTCBrasil